Brest Métropole

L’Alliance des Territoires a besoin d’aménagement du territoire

Les contrats favorisent l’équilibre territorial : Brest Métropole et l’alliance des territoires démontrent que les stratégies territoriales coopératives et ascendantes sont la meilleure base de contractualisation avec l’Etat et la Région pour un réel aménagement des territoires

France Urbaine a sollicité Brest Métropole pour intervenir lors du colloque organisé par Sciences Po Paris au Sénat le jeudi 15 mars dernier sur le thème « Les relations juridiques des collectivités territoriales entre elles et leurs groupements. L’adaptation locale de l’organisation territoriale ». Compte tenu de notre expérience unique en France en matière de coopérations horizontales et notre maîtrise des contractualisations, j’ai eu le plaisir de témoigner lors de la table ronde « Des rapports juridiques horizontaux : l’autonomie des collectivités territoriales en pratique », et d’illustrer plus particulièrement le point « les contrats favorisant l’équilibre territorial ».

En tant que vice-présidente en charge des politiques contractuelles, j’ai pu faire valoir notre stratégie métropolitaine qui fait de Brest Métropole le porte-parole et l’intégrateur stratégique de toute la pointe bretonne, avec des gouvernances publiques/privées multiples. C’est cette capacité à « plugger » des briques territoriales entières aux consultations sur les schémas régionaux et aux contractualisations avec l’Etat (contrat et pacte métropolitain) qui justifient de notre revendication forte à être soutenus à la hauteur de nos objectifs stratégiques ascendants, et donc validés et partagés localement. Port, TGV, aéroport, routes, numérique, CHU, Université, Défense

Retrouvez ci-dessous mon intervention prévue, dont je n’ai malheureusement pas eu le temps de dérouler entièrement à l’oral :

Si je peux me permettre cette petite provocation en préambule, si le contrat suffisait à garantir l’équilibre, alors la Loi et l’Etat ne seraient que des tyrannies inutiles. Hélas, la célèbre formule d’Alfred Fouillée « qui dit contractuel dit juste » est un sophisme très peu opérant dans le paysage actuel des relations institutionnelles. En effet, aucune des parties contractantes n’est véritablement libre, et aucune n’est véritablement égale, sinon en dignité. Et pourtant, à Brest, nous avons choisi les coopérations horizontales et la contractualisation comme réponse à une nécessité vitale d’équilibre territorial dans la compétition mondiale.

En effet, Brest est Métropole non pas au sens d’une très grande ville internationale, mais au sens de la vision d’un aménagement équilibré du territoire national d’une part, et de celui des fonctions de commandement stratégique de l’Etat exercé sur son territoire d’autre part – ce n’est pas moi qui le dit, mais un rapport de la Cour des Comptes sur les Finances Publiques Locales paru en 2017. C’est la seule métropole française dont l’ADN repose à part égale sur ces deux principes. Brest a toujours été une ville française, une ville d’Etat, on pourrait, en exagérant un peu, la qualifier à présent de Métropole d’Etat selon l’analyse de la Cour des Comptes.

Voici un second paradoxe : introduire mon propos en soulignant à quel point Brest dépend de la vision de l’Etat, alors que France Urbaine souhaitait que je témoigne devant vous ce matin de la compétence distinctive de Brest Métropole et de la pointe bretonne à user de toute ses marges de manœuvres pour organiser le dépassement systématique des territoires d’assise de ses politiques publiques, passer outre toutes les frontières institutionnelles, de compétences, pour créer une synergie et une complémentarité territoriale à des échelles diverses, que l’on nomme « Alliance des territoires ».

Le paradoxe n’est qu’apparent, et si vous ne deviez retenir qu’une seule chose de mon intervention, alors retenez celle-ci : l’alliance des territoires a besoin de l’aménagement des territoires. C’est un axe d’action complémentaire des grandes politiques d’aménagement menées par l’Etat puis la Région, et non une démarche qui viendrait s’y substituer ou compenser son absence. Ces grandes politiques d’aménagement nécessitent une contractualisation Etat-Région-Collectivités avec un déploiement dans le temps long, sur la base d’un projet stratégique territorial de qualité.

Revenons à l’équilibre vital disais-je. Vital parce que la mondialisation économique et sa logique de concentration vient percuter de plein fouet à la fois notre situation géographique ultra-périphérique et notre modèle territorial historique dit « polycentrique maillé » comme le qualifiait feu la Datar. Ave Lutèce, la plus petite Métropole de la plus petite Région française te salue ! Que fait-on avec un petit territoire certes excellent mais périphérique, péninsulaire, interdépendant et mondialisé ? La réponse va vous sembler banale : on travaille ensemble. Le développement dans l’interdépendance ne peut être que du co-développement. Donc la pointe bretonne, avec Brest Métropole, fonctionne en système territorial, sur le modèle de l’économie symbiotique, c’est à dire comme un archipel d’écosystèmes en réseaux.

L’Alliance des Territoires

Comment avons-nous organisé cette intelligence territoriale collective et sa gouvernance ? Avec une logique de coopération en « poupées gigognes » (ou en cercles concentriques) : plus l’échelle est proche, plus la coopération s’organise autour du territoire vécu, plus l’échelle est éloignée, plus la coopération est thématique. Le caractère proche ou éloigné ne dit rien de l’intensité de la coopération.

Au fil des années, nous avons donc développé :

  • Une forte intégration à l’échelle de la métropole, qui était déjà l’EPCI le plus intégré de France en tant que communauté urbaine, avec du personnel mutualisé depuis 2007. Le passage au statut de métropole n’a entraîné quasiment aucune modification de ses compétences, elle les exerçait déjà toutes. A l’heure où certains apprennent dans la douleur à ramasser les poubelles ou à élaborer un PLU ensemble, nous avons dépassé ces enjeux d’organisation et de gouvernance de proximité, ce qui nous permet de nous projeter à d’autres échelles.
  • Notamment l’échelle du bassin de vie, c’est l’échelle des 400 000 habitants du Pays de Brest. Notre Maire-Président vient de poser récemment la question de l’élargissement institutionnel de la Métropole à l’échelle du Pôle Métropolitain du Pays de Brest. Aujourd’hui la mise en cohérence des stratégies d’aménagement (SCOT) et de développement avec l’ambition métropolitaine nécessite la mise en commun de ressources sur une échelle plus large que les 8 communes initiales.
  • L’échelle de la pointe bretonne avec les ententes intercommunautaires passées avec d’autres agglomérations, avec qui nous nous accordons sur des sujets de développement économique, de tourisme, d’accessibilité, de mobilité, d’aménagement du territoire. Brest n’est Métropole French Tech qu’avec ses ententes, Quimper au Sud, Morlaix et Lannion Trégor au nord. Autre exemple avec la démarche Campus mondial de la mer à partir de Brest qui associe les autres sites majeurs en la matière (Roscoff et Concarneau notamment) et qui développe : plateforme de recherche et d’innovation, évènements, animation des acteurs et des territoires, avec une forte coloration industrielle et start-up, réponse à des appels à projets… le campus mondial de la mer constitue le volet innovation du Pacte d’Innovation Etat-Métropole brestois et il résume bien l’esprit de la Stratégie Métropolitaine de Développement Economique dont les objectifs et les actions rayonnant sur plusieurs départements limitrophes sont portées aussi bien par le public que par le privé.
  • L’échelle de l’inter-région, c’est-à-dire le Pôle métropolitain Loire-Bretagne qui réunit Brest, Rennes, Nantes, St Nazaire, Angers, et qui traite d’enjeux d’accessibilité du territoire (TGV) et du rayonnement international dans les domaines d’excellence mondiale, en particulier liés à l’enseignement supérieur, la recherche, et les pôles de compétitivité. Le PMLB promeut le concept d’alliance des territoires urbains, périurbains et ruraux comme modèle de développement équilibré.
  • Parallèlement nous avons développé la coopération par les outils d’ingénierie. Mes collègues élus de la pointe Bretonne et moi-même nous nous vivons comme les premiers entrepreneurs de notre territoire. Nous avons une forte tradition d’économie coopérative à la fois ouvrière et agricole. C’est pourquoi pour nous, un conseil d’administration, qu’il soit celui d’une association, d’une entreprise publique locale ou d’une institution, est une opportunité pour dérouler notre stratégie territoriale et dépasser les limites institutionnelles. De plus, bien souvent, l’affectio societatis est plus fort que les divergences politiques. Nos EPL notamment sont nos bras armés pour agir avec toute la souplesse requise dans un environnement de marché consommateur de capitaux et de savoir-faire (2 exemples : la SPL eau du Ponant, et la SEM/SPL SOTRAVAL déchets et énergie). A Brest vous avez ce que nous appelons la maison commune. C’est une gouvernance politique des 6 sociétés d’économie mixte qui rendent des services publics, gèrent des équipements et développent des projets sur des territoires dont l’étendue couvre jusqu’à la moitié du département.

Je mets à part une coopération originale, celle matérialisée par le contrat de réciprocité. Le Contrat de Réciprocité Ville-Campagne entre Brest Métropole et le PETR du Pays COB porte sur des actions dans les domaines de l’économie et de l’insertion, la santé, la culture et les services, l’environnement et l’énergie. Adossé à un diagnostic partagé fait par notre agence d’urbanisme, il a procédé d’une démarche citoyenne associant largement les conseils de développement et une grande variété d’acteurs publics et privés animés par réunions thématiques. Le concept de réciprocité est là encore un sophisme inopérant : les différences d’échelle rendent la discussion trop inégale. Je lui préfère le concept de co-développement qui rend mieux compte à la fois de la méthode « co », c’est-à-dire ensemble, et de l’objectif, c’est à dire le développement, et qui prend acte, en creux, de l’interdépendance de nos territoires urbains et ruraux.

A ce contrat expérimental nous avons donc adossé une entente inter-territoriale pour pouvoir « dépasser » l’expérimentation et, quelle que soit la pérennité du contrat, affirmer politiquement une véritable communauté de destin avec le COB. Le Contrat de réciprocité entre dans le volet coopération du Pacte d’innovation de Brest métropole signé conjointement par l’Etat et la Région Bretagne ; la dite Région a mis en place suite à cette expérimentation un dispositif de financement des projets inter-territoriaux en Bretagne, intégré à sa politique contractuelle de crédits territorialisés… mais qui, pour le moment, n’a pas trouvé de projets éligibles dans ceux listés au contrat.

La plus-value métropolitaine dans cette Alliance des Territoires : l’ingénierie

L’absence de ressources dédiées à cette expérimentation pose aujourd’hui problème, ce qui me permet d’aborder la notion d’ingénierie qui légitime notre modèle métropolitain au service du développement du territoire. Le réacteur nucléaire de la coopération, c’est la capacité d’ingénierie et d’animation de la démarche coopérative. Le problème, c’est que l’ingénierie, c’est du fonctionnement. Aucun EPCI ni partenaire des ententes n’est soumis à la contractualisation financière Macron, le fameux « 1.2 » qui limite mécaniquement la progression des crédits de fonctionnement. Or, l’ingénierie support pour la coopération territoriale est dans les métropoles. Un exemple : le pays COB élabore un SCOT. Le COB est sur 3 départements, ce n’est donc pas vers eux qu’il va se tourner. L’ingénierie d’Etat n’existant plus, il va se tourner vers ceux qui disposent de l’expertise sur les grands sujets de développement stratégique : transport, économie, environnement, planification urbaine… donc soit vers la Région, soit vers la Métropole. Et aujourd’hui, la Métropole ayant baissé son niveau d’investissement, consécutivement à la baisse des généralisées des ressources et des dotations, est la mieux placée pour mettre à disposition des autres territoires du temps d’ingénierie disponible de haut niveau. Comment va-t-elle pouvoir le faire en devant diminuer son fonctionnement ? La question est posée. Or, ce dont souffrent aujourd’hui les territoires notamment ruraux, c’est de ne pas avoir l’ingénierie suffisante pour pouvoir élaborer une stratégie puis un projet de territoire qui leur assure l’attractivité et la prospérité dont ils ont besoin.

Equilibrer la montée en puissance du fait régional : une approche stratégique et contractuelle ascendante

Un mot de de ce que produit cette intelligence territoriale foisonnante : c’est un rapport plus équilibré des territoires à la montée en puissance du fait régional. On peut donner l’exemple des schémas régionaux prescriptifs comme le SRDEII pour le développement économique, qui a intégré notre SMDE sans difficulté, ou le SRADDET qui est en train d’être élaboré d’une manière originale : sous l’impulsion de la Métropole, le département du Finistère, mais aussi Lannion-Trégor, Morlaix et Quimper ont rédigé une contribution commune « Ouest-Bretonne » via l’agence d’urbanisme, qui fera « brique » territoriale dans le Schéma d’Aménagement Régional. Une démarche bottom-up (du bas vers le haut) qui reflète bien l’intelligence territoriale dont est capable ce territoire. On aurait pu craindre une concurrence entre la Région et les Métropoles suite aux lois Maptam et Notre ; cela ne s’est pas produit car la gouvernance ancienne et informelle qui préexistait à la CTAP, notre bon vieux B16 historique, avait produit suffisamment de confiance pour envisager autre chose que du régionalo-centrisme. Mais les temps changent et les leaders politiques aussi, les anciens landmarks s’estompent, nous devenons de plus en plus vigilants quant à l’accentuation du déséquilibre socioéconomique entre l’ouest et l’est de la Bretagne… Bretagne qui ne doit pas faire comme la LGV et s’arrêter à Rennes !

Au sujet d’une approche stratégique de type ascendante, je termine en évoquant l’intérêt d’une mécanique contractuelle bien comprise, à travers l’exemple de notre contrat métropolitain, qui est un dispositif adossé au CPER 2015-2020. C’est un contrat qui consolide dans un document unique l’ensemble des soutiens apportés par l’Etat, la Région Bretagne, le Conseil Départemental du Finistère, les fonds européens et le programme des investissements d’avenir à la stratégie métropolitaine, sur l’accessibilité et la mobilité, l’emploi, l’enseignement supérieur, la recherche, l’innovation, la transition énergétique et écologique, le numérique, l’attractivité et la solidarité.

Il repose sur le projet métropolitain qui s’intitule « Brest 2025, métropole ouverte et solidaire » qui prévoit une ambition partagée de développement du territoire métropolitain et des territoires partenaires. 

Le contrat métropolitain cible les grands projets stratégiques et structurants de la métropole en confirmant les grandes lignes de financements. Au moment de la mise en œuvre, on rédige des conventions financières spécifiques projet par projet.

A ce contrat métropolitain est venu s’ajouter en 2017 le pacte métropolitain, signé entre l’Etat, la Région et la Métropole, sur l’axe d’excellence du Campus Mondial de la Mer pour le volet innovation, et le contrat de réciprocité pour le volet coopération territoriale. Bien que n’étant pas signataire de ce dernier, le Département, habitué depuis le contrat métropolitain à collaborer à la dynamique métropolitaine, a néanmoins pris en compte les projets du pacte à l’occasion de la révision à mi-parcours de son contrat de territoire avec Brest Métropole.

A l’heure où les services de l’Etat portent une réflexion sur la simplification et une meilleure visibilité des contractualisations, nous pouvons démontrer en Bretagne et à Brest que cette voie d’une contractualisation intégrée et aboutie entre l’Etat et les différentes collectivités – le contrat métropolitain – est possible à partir d’une stratégie bien identifiée et largement partagée de développement, d’équipement et d’aménagement du territoire.

La liberté et la solidarité territoriale sont des facteurs clés de succès dans la mondialisation

En conclusion, je dirais que reconnaître la montée en puissance du fait urbain n’entraîne pas fatalement un modèle de développement autocentré. Pour Brest, c’est au contraire l’occasion de réaffirmer une véritable communauté de destin avec notre hinterland et d’organiser un dialogue territorial assez concret et assez diversifié pour représenter une véritable gouvernance territoriale en réseau, à l’opposé du dogme de la centralité imposée.

Pour ce faire, nous avons utilisé tous les moyens existants dans le cadre juridique et contractuel qui structure notre action en tant que collectivité. La liberté ne s’use que si l’on s’en sert ; la nôtre ne nous sert pas à devenir le plus riche du cimetière, mais à organiser la solidarité. Car c’est précisément cette solidarité qui est le facteur clé de succès dans la construction de l’excellence au niveau national, européen en mondial. Etre capable de mettre très rapidement en commun le top des moyens publics et privés, à l’échelle territoriale pertinente du sujet, mobiliser l’opinion, activer des réseaux, c’est savoir être agile et parfaitement efficient dans la compétition. Nos valeurs nous poussent à inclure les parties prenantes dans un rapport d’égalité, à ne laisser aucun citoyen ni aucun territoire de côté, à rechercher l’efficience budgétaire, à être créatif, à travailler en réseau : chez nous ça s’appelle faire de la politique. Je vous remercie de votre attention.

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